NO ALCANZA CON GENERAR CAPITAL HUMANO Y CAPITAL SOCIAL PARA ABATIR LA POBREZA
EN CHILE SE REDUJO EL NÚMERO DE POBRES A LA MITAD EXCLUSIVAMENTE POR EL CRECIMIENTO ECONÓMICO, PERO NO SE MODIFICÓ LA DESIGUALDAD
Los altísimos índices de desigualdad del ingreso en América Latina son básicamente un problema ético que debe empezar a estudiarse
Por el solo hecho de que la desigualdad disminuya, las economías de los países crecen con mayor rapidez, sostuvo el economista chileno y doctor en ciencias sociales Fernando Cortés, que se ha especializado en los temas de pobreza, sector informal y movilidad social. En diálogo con ECONOMIA & MERCADO, el entrevistado agregó que si se disminuye la desigualdad y se efectúa una redistribución “pro-pobre”, por ejemplo a través del sistema fiscal, la pobreza se reduce de inmediato y como simultáneamente crece el producto, ella cae aún más. Recientemente el Dr. Cortés estuvo en Montevideo (8/08/2005) para participar como expositor en el Seminario comparado México–Uruguay: Medición de la Pobreza y Políticas Sociales, que organizó el Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. A continuación se publica un resumen de la entrevista.
—¿Cuáles son los determinantes de la pobreza en América Latina?
—La respuesta trivial sería que la pobreza depende de cuánto gana la gente. Si ese ingreso es bajo, habrá pobres que, por definición, son las personas que no tienen dinero. En cambio, hay varias teorías que ofrecen diversas respuestas acerca de qué depende que la gente no tenga un ingreso suficiente para llevar una vida decente en lo que se refiere a su alimentación, vivienda, vestimenta, etc.
Una hipótesis es que el ingreso depende de cinco factores: el capital físico; los activos financieros; el capital humano, o sea la capacidad con que cuentan las personas para insertarse en el mercado laboral, lo que les genera un ingreso; el capital social, es decir las redes sociales a las que tienen acceso los individuos y que les posibilitan, por ejemplo, conseguir empleo; y las transferencias, que pueden llegar del gobierno, de amistades, etc. Sin embargo, ni los activos físicos ni los financieros entran en el esquema que en los últimos tiempos han aplicado, entre otros, el Banco Mundial y el BID para mejorar los niveles de vida de la población. Por el contrario, durante los años setenta se trataba de actuar sobre dichos activos como forma de combatir la pobreza y la desigualdad. De hecho, algunos gobiernos, como fue el caso de Allende en Chile, expropiaron los bancos, las industrias, la tierra, etc. Hoy día se soslaya ese tipo de acciones y sólo se piensa en generar más ingreso a través de una mayor educación y mejor salud así como utilizando las redes sociales y las transferencias.
—¿Qué limitaciones le encuentra a la propuesta muy difundida actualmente de invertir más en capital humano?
—No se sabe con certeza si la educación con que se están formando los niños y jóvenes latinoamericanos tendrá demanda laboral dentro de diez años ya que dependerá de las condiciones que prevalezcan en el mercado de trabajo en el futuro. Incluso, si las personas tienen capital humano pero las tasas de retribución del mismo son muy bajas o no existen posibilidades de aplicar el capital humano por falta de oportunidades de trabajo, sólo les queda recurrir al capital social, que es la forma como tradicionalmente los pobres se las han arreglado para conseguir algunos bienes y servicios imprescindibles. En ciertos casos, esa gente también recibe transferencias, que consisten básicamente en apoyo financiero, por lo general bastante magro, que proporciona el Estado. En consecuencia, cabe preguntarse si el combate a la pobreza atacando sólo la formación de capital social y capital humano tiene alguna probabilidad de ser exitoso.
Distribución del ingreso
—¿Qué incidencia tiene la distribución del ingreso en los niveles de pobreza de América Latina?
—Hay una relación aritmética muy simple. Si las porciones de una torta siempre se distribuyen de la misma forma, quienes reciben lo mínimo son los pobres. En caso de que se logre que el pastel crezca en forma progresiva y pese a que los trozos que le corresponden a cada uno sigan siendo proporcionalmente los mismos, va a llegar un momento en que los pobres van a salir de la pobreza, aunque la desigualdad no se modifique. Un ejemplo concreto es el caso de Chile, donde el número de pobres se redujo del 40% al 20% del total de su población exclusivamente mediante el crecimiento económico, no habiéndose modificado la desigualdad del ingreso.
Otro modo de combatir la pobreza consiste en redistribuir el ingreso atendiendo a la gente con menores recursos sin que se haya producido un crecimiento de la economía. El último informe de la situación de la pobreza en América Latina preparado por el Banco Mundial señala que por el solo hecho de que la desigualdad disminuya, las economías de los países crecen con mayor rapidez. Esa relación entre disminución de la desigualdad y tasas de crecimiento más altas ya la había observado en la década de los ochenta el economista mexicano Enrique Hernández Laos que modificó el vector de demanda final —que refleja la distribución del ingreso— de la matriz de insumo-producto del país y calculó la tasa con que crecería el PIB de México si en lugar de la distribución del ingreso mexicano utilizaba la de Inglaterra y la de Suecia. El resultado fue que el producto de México habría crecido a tasas mayores si la desigualdad fuese menor. Por consiguiente, si se disminuye la desigualdad y se efectúa una redistribución “pro-pobre” —por ejemplo, a través del sistema fiscal— la pobreza se reduce de inmediato y como simultáneamente crece el producto, ella cae aún más.
—América Latina tiene los índices de desigualdad más altos del mundo. ¿Por qué esta región soporta esos niveles de desigualdad?
—Entiendo que es un problema básicamente ético. Los países escandinavos tienen aversión a la desigualdad ya que las diferencias entre los ingresos máximos y mínimos son muy pequeñas, registrando índices de Gini del 0.20. En cambio, la desigualdad en materia de ingresos en América Latina exhibe índices de 0.50-0.60 o mayores. Creo que hay que empezar por estudiar los valores morales de las sociedades latinoamericanas para comprender qué raíces culturales permiten que su población acepte resignadamente que muchos niños duerman en las entradas de locales comerciales cuyas vidrieras exhiben los artículos más suntuosos. También habría que analizar por qué los grandes empresarios latinoamericanos prefieren ganar tanto dinero —ya que eso los condena a vivir rodeados de guardaespaldas por temor a que los rapten— en vez de promover una mejor distribución del ingreso y tener la posibilidad de hacer una vida normal como la que llevan sus colegas suecos y noruegos.
—¿Cómo han incidido las reformas económicas de las últimas décadas en la distribución del ingreso en América Latina?
—En el caso de México, que es el que conozco mejor, la población situada por debajo de la línea de pobreza se ha reducido, pero esas reformas no lograron que se recuperaran las menores tasas de pobreza que existían a principios de los años setenta. Por su parte, la desigualdad pegó un salto en la década pasada y desde entonces se ha mantenido sin variantes de significación.
A pesar del tiempo transcurrido, seguimos sin saber a ciencia cierta cuáles son los mecanismos que provocaron ese fuerte incremento de la desigualdad del ingreso. Se argumentaba que si los países latinoamericanos abrían sus economías, iban a poder exportar aquellos productos en los que tenían ventajas comparativas, que son justamente los que utilizan más cantidad de mano de obra nacional, compuesta en su mayoría por la gente más pobre. Como ese sector de la población conseguiría mejores empleos y ganaría salarios más altos, también se pensaba que iba a disminuir la pobreza. Dado que esa teoría no funcionó, se maneja la hipótesis ad hoc, que aquella no tomó en consideración, que simultáneamente a la apertura ingresaron al mercado internacional otros países que también habían liberado sus economías y que tenían estructuras de costos más bajas. Por consiguiente, la demanda se canalizó hacia los mercados donde los precios eran más baratos como China, Corea del Sur y el sudeste asiático, mientras que los países latinoamericanos que abrieron sus economías se han llenado de productos extranjeros y sus fábricas cierran. En definitiva, la correlación está clara: se cambió el modelo y ahora somos más pobres y más desiguales, pero los mecanismos que nos han llevado a esta situación aún se están estudiando.
Métodos de medición
—¿Cómo se estructura el ejercicio de medir la pobreza?
—En realidad, lo que se mide son enunciados que se refieren a la realidad, es decir que se miden conceptos. Hay tres grandes métodos para la medición de la pobreza. Uno consiste en medir las necesidades básicas insatisfechas (NBI) de las personas, es decir si tienen acceso a los servicios de agua potable, saneamiento y energía eléctrica así como al sistema escolar, cuál es el cociente de hacinamiento, la calidad de la vivienda, etc. Otra forma es establecer una línea de pobreza (LP), que determina que los pobres son aquellos cuyos ingresos están por debajo de ese nivel. El tercero es un método mixto de medición de la pobreza, que consiste en cruzar pobres y no pobres de LP con pobres y no pobres de NBI, con lo cual se identifican a los pobres por una o por las dos razones.
—¿Cuál de esos métodos se utiliza de forma oficial en México?
—Cuando se empezó a medir oficialmente la pobreza en México, que es el único país en que la metodología y el cálculo están en manos de la academia, examinamos la posibilidad de utilizar el método NBI porque responde a las múltiples dimensiones de la pobreza, incluso las psicológicas, culturales, etc. No obstante, si aplicamos esa metodología, puede suceder que, en caso de una crisis económica, una familia tenga serios problemas para su subsistencia pero, de poseer una vivienda que siga conectada a las redes de agua potable, saneamiento, electricidad, etc., no se advierte estadísticamente un empeoramiento de sus condiciones de vida. Si bien la medición NBI es estructural, optamos por el método LP que mide por ingreso porque es más sensible en el corto plazo. Nuestro interés es que si se produce una crisis, el gobierno debe conocer sus efectos inmediatos en la sociedad. Por razones obvias, también quedaron fuera los métodos mixtos. En resumidas cuentas, aplicamos un cálculo de LP muy similar, pero no igual al que realiza la Cepal, que nos permite medir la pobreza de diferentes formas en México.
—¿Cuál es el objetivo de esas diferentes mediciones?
—Medimos tres líneas de pobreza que están pensadas para orientar distintas políticas públicas. El primer grupo que corresponde a la pobreza alimentaria está constituido por aquellas personas que en caso de gastar todo su dinero única y exclusivamente en la compra de alimentos, sin considerar el gasto en cocinarlos, ese monto no les alcanza para adquirir una canasta con las proteínas y calorías normativamente establecidas. El segundo concepto es la pobreza de capacidades, en el que se suman a la alimentación los gastos en salud y educación. Esta medida permite monitorear el programa Oportunidades que atiende las necesidades de cinco millones de hogares en México y que cubre a unos 26 millones de personas. La tercera línea incorpora, además de alimentación, salud y educación, otras rubros esenciales como transporte, vivienda, vestuario, etc. También hemos logrado una cuarta medida de pobreza —que no se da a conocer al público— que abarca todos los bienes necesarios para llevar una vida “normal” en el siglo XXI como, por ejemplo, artículos para el aseo personal, de la vivienda, de la ropa, etc., que son aquellos de los que la gente prescinde cuando no tiene dinero.
Programas asistenciales
—Cuando se implementa un programa de asistencia a la población en situación de pobreza, como es el caso del Panes que se está implementando en Uruguay, ¿constituye un requisito imprescindible conocer por anticipado el número de beneficiarios?
—Es conveniente disponer de una cifra aproximada de antemano. En el caso de México con el programa Progresa, luego convertido en Oportunidades, no se contaba con una medición oficial de la pobreza cuando se lo puso en marcha en 1996. En aquel momento, hubo que emplear técnicas que permitieron afinar indirectamente el cálculo del número de pobres mediante el método denominado “análisis discriminante”. A partir de ese estimación, surgió implícitamente que el 23%-24% de la población mexicana estaba compuesta por pobres, lo que no resultaba una cifra irreal, ya que la pobreza había crecido mucho a raíz de la crisis del tequila de fines de 1994 y de cuyos efectos la economía local no se ha repuesto totalmente.
—Luego de nueve años de implementado el programa Oportunidades en México, ¿se ha podido atender a toda la población ubicada por debajo de la línea de pobreza?
—Según los datos más actualizados, se deberían estar asistiendo a 5.118.430 hogares pobres pero, en realidad, sólo se asisten a cinco millones aproximadamente. Por consiguiente, todavía falta atender unos 118.000 hogares, suponiendo que todos ellos están en condiciones de pobreza, lo cual no siempre es cierto. Por eso se están revisando los padrones constantemente a efectos de mejorar la focalización y dar de baja a la población incluida por error e ingresar a la población en situación de pobreza que ha sido excluida.
Estrategias
—En el modelo focalizado de combate a la pobreza en el que los pobres reciben transferencias o asignaciones del Estado, ¿cómo se identifica a las personas y/o familias que cumplen las condiciones exigidas por los criterios de pobreza elegidos?
—Hay dos grandes estrategias al respecto. La estrategia mexicana que se siguió al inicio del programa Oportunidades no fue la de autoinscripción. Simplemente se trató de identificar a los pobres, habiéndose logrado esa meta básicamente en dos etapas. En el primer período, se identificaron las localidades que tenían alta y muy alta marginación, es decir localidades que tenían elevadas tasas de analfabetismo, porcentaje de trabajadores que ganaban menos de dos salarios mínimos, carencia de servicios públicos (agua potable, saneamiento y electricidad) en las viviendas, etc.
Generalmente, todo programa de combate a la pobreza comienza con recursos precarios y tiene que ir organizándose sobre la marcha para poder avanzar y llegar a la población objetivo; por lo tanto, se decidió partir desde las localidades rurales de alta y muy alta marginación, que en México son muchas. Primero se trabajó en los lugares de más fácil acceso porque de ese modo se podía cubrir un mayor número de pobres con una cantidad fija de recursos y en forma gradual se siguieron incorporando las localidades más apartadas, cuya atención requería más esfuerzos. En cada pueblo o aldea se obtenía información de los hogares para intentar la identificación de los pobres a través de métodos matemático-estadísticos. Como esos cálculos siempre tienen errores, se decidió convocar asambleas con la gente de esas comunidades, relativamente pequeñas, para que los propios vecinos controlaran si quienes integraban las listas de pobres realmente calificaban para ser asistidos por el programa. Ese mecanismo de verificación no funcionó en México.
En la segunda etapa, dedicada a las zonas urbanas en donde resulta muy difícil hacer un estudio de identificación de la población por debajo de la línea de pobreza, se recurrió a la autoinscripción de las personas que necesitaban asistencia. Para el control de esa gente se utilizaron ecuaciones que permiten estimar a través de indicadores indirectos si el perfil del postulante cumple con las condiciones de estar en situación de pobreza. Sólo se hicieron investigaciones especiales para aquellos casos en que los resultados se desviaban de los parámetros preestablecidos.
—¿Qué opina del diseño de los actuales programas de lucha contra la pobreza?
—Soy muy crítico de los programas de asistencia como el Oportunidades de México cuando se argumenta que son para combatir la pobreza. Si bien absolutamente todos estamos de acuerdo con que se deben ir creando las condiciones para que los niños se alimenten adecuadamente, gocen de buena salud y concurran a la escuela, es decir formación y desarrollo del capital humano, eso no constituye un programa de combate a la pobreza. Con ese énfasis puesto en el capital humano están apostando a un futuro; pero sus resultados no necesariamente contribuyen a reducir la pobreza actual.
Dar apoyo y no dádivas
—¿Cómo sugiere que habría que atacar la pobreza?
—Hay que buscar la forma —y en esto cada país tendrá que buscar su propio camino— de proporcionar los medios para que las personas puedan generar el ingreso suficiente y sostenerse autónomamente sin el apoyo constante del Estado, es decir sin que haya una transferencia permanente de fondos públicos. En el caso de México, que es el que he visto con mayor claridad, los lugares que tienen mayor pobreza son los que cuentan con una tradición cultural autóctona más antigua. Me refiero a las localidades en donde viven los indígenas, quienes generalmente producen artesanías maravillosas pero de mala calidad. El gobierno debería apoyar financieramente a estos artesanos para que mejoren los diseños y los materiales empleados y también buscarles mercados sofisticados de alto poder adquisitivo en Europa y Estados Unidos, a los cuales ellos puedan acceder por sus propios medios para colocar esa producción. En definitiva, soy partidario de dar un apoyo —y no una dádiva— a estos trabajadores para generar una actividad productiva autónoma. En caso contrario, se afecta la dignidad de esa gente, lo cual conlleva consecuencias negativas incluso desde el punto de vista psicológico.
Proveer más empleo en el medio rural
—¿Qué políticas podrían desarrollar el capital humano de los pobres de las grandes metrópolis que han sufrido procesos de aculturación?
—Ese tema está directamente relacionado con las migraciones internas. La gente sigue siendo expulsada del medio rural por falta de oportunidades de trabajo. Tendríamos que preguntarnos por qué el agro no puede proveer empleo a un mayor número de personas. En los países europeos y Estados Unidos los agricultores viven decentemente de su trabajo. Allí no se dan asignaciones directas a los agricultores, sino que se los apoya a través de subsidios a los insumos, a los precios de los bienes agrícolas en el mercado interno, etc. Sin duda, los gobiernos de los países latinoamericanos tendrían que ponerse a pensar seriamente qué medidas adoptar para que la actividad agropecuaria florezca nuevamente.
—¿Qué experiencias conoce en ese sentido?
—En México tenemos indicios de que en los últimos años el crecimiento de las agroindustrias ha sido espectacular pero, aparentemente, se ha hecho en base a la inversión del capital transnacional. El desarrollo del agro también se puede lograr con el esfuerzo local como ha ocurrido en Chile. En ese país se comenzó desarrollando un nicho de productos agrícolas que hasta el día de hoy se siguen colocando en los mercados de Asia, Estados Unidos y Europa, aprovechando las ventajas de la contraestación. Es innegable que el crecimiento económico chileno ha sido sostenido y duradero sobre la base de productos primarios. La corriente exportadora de frutas y verduras, cuyos cultivos son intensivos en horas de trabajo, resultó exitosa porque, en parte, contó con el apoyo del Estado a los agricultores y, sobre todo, porque se dio un proceso muy interesante del uso del capital humano aplicado a la agricultura. En efecto, mucha gente con estudios universitarios —y no necesariamente de agronomía— compró los predios agrícolas que había expropiado el gobierno de Allende. Estos profesionales, generalmente jóvenes, provocaron un cambio en la forma de producir que derivó en que las cosechas alcanzaran niveles nunca conocidos en el país.
FICHA TÉCNICA
Fernando Cortés, economista chileno egresado de la Universidad de Chile y doctor en ciencias sociales de Ciesas-Occidente en Guadalajara, está radicado en México desde hace treinta años. Actualmente se desempeña como catedrático-investigador y es miembro del Consejo Académico del Colegio de México y miembro del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México. Es profesor visitante de diversas universidades de América Latina y Estados Unidos. Ha sido responsable de un gran número de publicaciones enmarcadas en el tema de la pobreza.
http://historico.elpais.com.uy/Suple/EconomiaYMercado/05/08/08/ecoymer_167363.asp
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Metodologia para Medir la Pobraza_México_Coneval
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